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早在2010年4月，国务院就提出，到2015年，建立比较完善的节能服务体系，使合同能源管理成为用能单位实施节能改造的主要方式之一。随后，相关部委高密集地出台了一系列规范性的政策法规。其中，4月，发改委、财政部、人民银行、税务总局四部委下发了《关于加速推行合同能源顾问促进节能服务产业进展的意见》。8月9日，中国标准化研究院、中国节能协会节能服务产业委员会等单位负责起草的《合同能源管理技术通则》（GB/T 24915-2010 ）发布。10月22日，国家发改委、财政部又发布《关于财政奖励合同能源管理项目有关事项的补充通知》。
这些规范性文件明确指出，节能服务公司以合同能源管理的形式实施节能改造项目，每达到1吨标准煤的节能量，将获得不低于300元的一次性财政奖励。对节能服务厂家执行合同能源顾问工程，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税，对其无偿转手给用能单位的因执行合同能源顾问工程形成的资本，免征增值税。以及对合规公司第一年至第三年免征公司所得税，第四年至第六年减半征收公司所得税。同时，6月初中央财政又决定今年安排20亿元，用于支持节能服务公司采取合同能源管理方式在工业、建筑、交通等领域以及公共机构实行节能改造。
合同能源管理，是指节能服务公司与用户签订节能或再生能源改造合同，通过能源审计、项目节能改造方案设计、项目融资、设备采购、工程施工、人员培训、系统维护等全套服务，帮助用户提高能效减少排放，确保投资回收期内的节能效果。在客户见到节能效益后，实施合同能源管理的公司从节能效益中收回投资成本并实现盈利。在这种模式下，节能改造工程的技术风险主要由节能服务公司承担。如果节能效益未能实现预期目标，节能服务公司承担损失，而用户则没有投资风险。
面对《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》中规定的“对未完成任务的地区、企业集团和行政不作为的部门，都要追究主要领导责任”，一些地方官员忽视了纳税人的利益和国家战略发展目标，将眼睛仅盯在中央政府政策对其个人或小集体是否有利可图上。若新政不是“唐僧肉”就会消极懈怠，甚至不干，逼急了就创设政策副产品，如用“一刀切”式的傲慢和自利的行政权力进行拉闸限电来完成节能减排目标。结果在媒体上就可以看到我们的地方官员对记者的各种直言：“根据现行规定，财政划拨给预算单位的资金，在财年结束时如有结余，应全数返还国库。这样一来，采购人单位对于节能服务的积极性必然会有所保留”。更有寻利的官员直接要求“拿出节约资金的10%用来解决公用经费不足问题，作为对政府采购节资的奖励”。由于有了这种直接逐利的行政行为倾向，就不难想象得到，为什么会有这么多拉闸限电的问题和派生出来的“柴油荒”，就不难看出合同能源管理为什么不能像美国等节能先进国家的政府一样从政府示范性工程做起，最终走向规范的市场化运作。
第一，融资问题依然没有得到根本性的改变。合同能源管理实质是通过节能服务公司的第三方融资来撬动节能市场。项目运作之初，节能企业需先期提供启动资金、设备及安装调试、维修保养等一揽子服务，到后期才能回收收益。但节能服务公司多数只有技术而不见资本，无法通过传统的抵押方式从银行获得贷款、融资。尽管四部委的《意见》鼓励银行等金融机构根据节能服务公司的融资需求特点，创新信贷产品，拓宽担保品范围，简化申请和审批手续，为节能服务公司提供项目融资、保理等金融服务。但据统计显示，节能服务公司在银行获得的信贷支持占全部信贷的比例不到5%。而商业银行出于自身经营安全和单笔业务绩效的考量，也往往会尽可能地绕开节能服务公司的这块业务，政策利好很难实现。
第二，信用风险犹存。由于合同能源管理的核心是要依靠长达10～20年的合同来维系，所以良好的信用环境和契约精神非常重要，即信用与合同执行力成为第一要素。但随着市场需求变化会造成产能过剩而非自愿停产、拉闸限电而非自主停产、不可抗力的自然灾害或前期调试达不到预期设计等情况的节电总额下降，或是企业转制、经营不善、倒闭等情况，都有可能使业主方拒绝按时支付或彻底拒绝分成回款，进而给节能服务公司带来资金压力和无法继续对节能设备进行持续的维护，甚至使后续项目难以为继而导致巨大的运营风险。
第四，与旧有产业集团的利益冲击。一些项目通过合同能源管理，在创造出巨大的节能效果的同时，还会产生出新的附加产品。如炼钢、水泥、石油石化企业等余热余压发电项目、垃圾发电项目等都会创造出附加的电能，但多余的电能往往又会因无法进入国家电网而再次浪费。这既有因减少了对原电网电能消耗而降低了电网系统效益的问题，还有需要向电网系统出售电能的双重问题。这种部门间非市场手段的管制行为制约了涉及跨部门大型合同能源管理项目的有效实施。
第五，培育市场时的缺位。节能先进国家的政府多以政府采购的形式启动和培育合同能源管理市场，并通过示范工程搭建各类交易平台和完善市场机制。尽管类似北京环境交易所的企业在政府的扶持下（率先在2010年5月18日）建立了合同能源管理投融资交易平台，实现了节能项目挂牌交易，但也基本上属于类似“姜太公”式的平台，节能服务企业和投资方愿者才能有效对接。而在这一过程中，地方政府大多只是采取“文先武后”的管理方式，即文件支持，企业自愿，完成节能改造并通过节能量核定后安排扶持资金拨付。这样不仅地方政府不承担任何风险，而且先期融资难题依然存在。即使项目达标了，政府的顺水人情还需要有极其烦琐的各种审批程序，致使市场培育处于有人问无人管的半休眠状态。
首先，完善市场培育模式。政府在有信用有规模的交易所（如类似北京环境交易所）以商业招标考评的方式推出公共机构的节能改造项目，取代传统的行政指令式的节能减排管理方式。通过招标考评，以政府采购方式聘用专业节能服务公司完成节能改造项目。在招标考评中，放弃以往的低价中标原则，采用更加科学的节能减排效果收益、单位投入、技术先进性和预期副产品等指标为中标标准。以期在公共机构节能改造的过程中形成示范作用和节能交易机制的构建，同时改变传统单纯投资扶持某些特定技改项目的低效模式。